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教育管理——教育财政体制改革

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教育管理——教育财政体制改革

教育财政是教育管理活动的重要内容，又是国家各级财政的一个专门范畴，是以国家为主体的、为满足国家扶持和发展各级各类教育事业的需要，并运用国家政治权力而进行的一种特殊的分配活动，它的实质是国家干预和调控教育的重要手段。自二战结束以来，世界各国在发展教育事业的过程中均面临着教育需求日趋膨胀而用于发展教育的各种教育资源却很有限的矛盾，教育财政体制问题日益引起人们的关注。

一、教育财政的含义及其功能

（一）教育财政的基本内涵

教育财政（英文为 educational finance 或 financing of education）是指国家各级政府为发展本国本地区教育事业而对用于教育的财力资源进行的一系列专门性的管理活动。主要包括发布有利于教育发展的财经政策；筹措并分配用于各级各类教育事业的经费；对教育机构的经费使用情况和经济活动进行监督等。其目的是为了提高教育资源的配置效果，增进教育投资的使用效率。

现代教育财政实质上是一种政府行为，是一个国家各级政府为推进本国本地区各级各类教育事业协调发展而有目的、有计划、有策略地进行的一系列管理活动，其目的是使维系和发展教育所依赖的财力资源能有效地筹措、科学地配置并发挥最佳的整体规模效益。

（二）教育财政的基本功能

教育财政的基本功能，是指教育财政在整个教育活动过程中所起的作用。不同历史时期、不同社会制度下国家的教育财政，其功能虽有所不同，但基本功能主要可归纳为以下四个方面：

1．资金筹措的功能

从经济学的角度而言，教育具有非常大的外溢效应，尤其是可对经济增长产生巨大的促进作用。尽管如此，教育依然是一项无法完全通过市场机制来实现资本有效补偿并获得利润的社会部门。虽然教育不像国防那样属于纯公共产品，可以从受教育者那里取得教育成本补偿，但是世界上似乎没有哪一个现代国家完全依靠市场机制来实现对这种非对抗性的社会混合产品的提供。目前，在世界绝大多数国家的教育投入中，政府的投入都占有非常大的比重，成为投资教育的重要主体。因此，我们认为资金筹措是现代教育财政的根本职能之一。在当代教育发展中，政府的作用越来越大，其中最重要的表现莫过于积极筹措支撑庞大教育系统所需要的巨额资金。

2．资源配置功能

资源配置是指将可利用的各种资源分配到教育系统的各个部门和机构中去的管理活动。从总体上讲，完整的教育资源配置过程，应包括如何取得资源和怎样分配与使用这些既得的资源两大部分。这里主要指后者，即将业已筹集到的教育资源按照一定的原则和程序科学合理的配置到教育部门的各机构中去的管理活动。完整的教育资源配置不仅指教育经费如何筹集起来并科学合理、分门别类的分配下去，而且还包括教育经费以外的物力资源、人力资源的科学配置。但在教育发展过程中，财力资源的配置是整个教育资源配置的基础和核心。因此，资源配置是教育财政的基本职能。

3．供需调节功能

教育财政的供需调节功能，是指通过一定的财政手段（如教育财政政策和教育财政计划等）可以对一个国家或某一地区的教育与该国该地区其他领域的收支，国家、集体与个人之间的利益分配、地区单位间的利益转移以及教育总供给与总需求之间进行有效调节，从而使教育投资更趋合理，使教育及社会发展更加协调。这种供需调节功能是资源配置功能的延伸和深化。

建国以来，我国长期实行计划经济，计划成了调节经济运行乃至整个社会生活的唯一机制。与计划经济相适应，教育也一样围绕国家指令性教育发展计划运转，这使得教育的整体效益长期以来难以有效地提高。在社会主义市场经济体制建立以后，教育财政体制也相应地发生了转变，但由于教育系统自身所固有的本质特点，使得它难以完全由市场机制来进行供需调节。如何立足各级各类教育的不同特点，将计划与市场、“可得见的手”和“看不见的手”有机配合，就成为新形势下我国教育财政体制改革的核心问题。因此，要使教育投资更趋合理，教育发展更趋协调，教育总供给与总需求更趋平衡，就必须最大限度地发挥教育财政的供需调节功能。

4．监督管理功能

对各级各类教育机关的经济活动和资金运动进行全面、系统、连续、有效的监督管理，也使教育财政的重要功能之一。教育是一项规模宏大、层次多样、关系复杂、耗资惊人的系统工程。对教育事业的监督和管理是保证教育正常的秩序，建立良好的发展环境，促进教育事业整体协调发展的重要途径。教育财政监督是一种经济监督或经济约束，它通过对教育单位的经济行为和资金活动的监督，从而使教育系统各部门、各单位的经济行为立于法制和政策允许的轨道之上；通过对教育部门、单位和个人违反财经纪律行为的处理，使教育系统内部形成正确的导向，产生巨大的激励和约束作用，督促教育部门各单位和个人努力改进工作，从而不断的提高教育财政资金的使用效率、经济效益和使用效果。

教育财政的上述四大功能，是相互独立又彼此依存的综合体。任何一项功能都将影响其他功能的发挥和整个教育系统的运行。

二、我国教育财政体制改革取得的成就

改革开放以来，我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主，多元化、多渠道筹措教育经费的新体制。政府财政拨款实行中央和地方分担，以地方财政为主的制度，规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量，开征了城乡教育费附加，非义务教育普遍实行上学缴费的制度，以及发展校办产业和有偿服务，社会捐资、集资等多种教育投入形式。特别是在20世纪90年代后半期，我国的公共教育财政体制改革取得了重大进展，具体表现为以下几个方面：

（一）积极探索建立具有中国特色的义务教育财政体制

1．从1995年到2000年，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入总量超过了100亿元。“工程”资金重点投向《国家八七扶贫攻坚计划》中确定的贫困县，部分投向经济困难、基础教育发展薄弱的省级贫困县。1995－1997年资助中西部地区的383个贫困县，1998－2000年资助西部469个贫困县，受益学校5万多所。

2．农村税费改革是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱收费，保护农民利益而作出的重大决策。取消“农村教育费附加”和“农村教育集资”两项政策，是农村义务教育财政体制的重大调整，同时对长期以来很大程度依赖两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。对因税费改革减少的农村教育经费，中央政府要求通过各级政府的财政转移支付和提高办学效益来解决。虽然这使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看这是对农民实行教育上的“国民待遇”的一个良好的开端，对农村义务教育有积极意义，其方向是正确的。

3．确立以县为主的农村义务教育财政体制。20世纪90年代中期以后，由于教育财政责任过度下放，大多数农村地区实际由乡级政府和农民承担的义务教育责任，导致出现全国性的大面积拖欠教师工资等经费短缺现象，严重影响了农村义务教育的发展。2001年6月国务院召开了全国基础教育工作会议，贯彻落实《国务院关于基础教育改革和发展的决定》，明确了由县级政府承担义务教育的主要职责。尽管贫困地区县级政府的财力也难以承担义务教育的财政需求，但比起乡级政府，义务教育财政保障能力无疑得到了增强。

（二）建立了多元化的教育经费筹措体制

我国教育财政体制改革的重要成就之一是建立了多元化经费筹措体制，通过制度创新部分地解决了教育经费严重不足的问题。中央政府在1988年开始采取多渠道筹集教育经费的政策，1995年通过的《教育法》第53条确认了这一政策：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。

（三）实施非义务教育成本分担机制

长期以来，我国一直实行政府免费的高等教育制度。自1994年以来，政府逐步加大了高校收费制度改革的力度，逐步形成了“义务教育阶段免收学费，非义务教育阶段按培养成本收取一定比例费用”的思路。改举措缓解了教育经费短缺的压力。与此同时，与收费改革制度相配套的奖学金、贷学金、勤工助学、特困生补助等政策也在实践中不断得到完善。

三、我国教育财政体制存在的问题

改革开放以来，我国的教育有了长足的进步，但是与经济高速发展相比，其发展速度还是相对缓慢的，其中一个重要的原因是我国教育投入长期不足，教育财政体制改革滞后，严重地制约教育的健康发展。我国现行教育财政体制存在的问题主要有以下几个方面：

（一）政府用于教育投资支出的力度不足，教育经费在财政分配中所占有的比例不稳定

伴随经济发展水平的提高，我国教育经费总量有了一定的增加，但从投入水平和实际需要来看，我国教育经费投入水平总体偏低，不仅落后于欧美等发达国家，甚至也远低于韩国等新兴工业国家和一些发展中国家。

1993年，国务院《中国教育改革和发展纲要》要求将政府拨款作为发展教育的主要资金来源，为保证有足够的教育经费来源，政府规定到2000年国家财政性教育经费支出占GNP的比例要达到4%；政府财政支出中教育经费的比例全国不低于15%；省级政府一般应达到20%以上。然而，令人忧虑的是，虽然近年来我国财政性教育经费支出总量在不断增加，但占GNP的比例一直在2-3％之间徘徊。据瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）2002年世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的比例很低，在49个参评国家和地区中位于第47位。该比例至2001年达到最高，为3.19%，离4%的目标尚有一定距离。

导致政府用于教育投资支出力度不足的主要原因有以下几点：一是政府的支出是多种多样的，教育投资相对于经济建设投资来说，效果的产生相对缓慢，且不容易衡量。因而，出于追求政绩或短期利益，各级政府把主要资金都投资于与本地区、本部门利益直接相关的经济项目上，而不大愿意投资于教育事业。另一方面，自1994年实行分税制以来，使财政收入更多地向中央政府转移，地方财政收入相对减少，造成地方政府财政资金短缺。地方政府缺乏主体税种，无相对独立的税源，以及转移支付制度不完善和经济发展水平的差距更加剧了地方财政之间的不平衡。然而，由于地方政府支出责任过于沉重，事权与财权脱节，财政入不敷出，因此财政支出拖欠现象相当严重，导致农村学校基本办学条件得不到保障，在一定程度上削弱了农村教育财政体制改革的基础。

（二）现行中国教育财政体制主要依靠行政命令来管理，缺乏法律依据和保障，主观随意性较大，不够规范

现行的中国教育财政体制，不是审慎地研究学校的实际经费需求，而是依据财政供给能力，是一种资源约束体制。在这一体制下，学校的发展直接取决于分配的经费数。为了取得较好的发展条件，所有学校都努力争取更多的经费拨款，因此各校之间展开了激烈的经费之争。这种经费竞争的结果，取决于有关领导对教育的重视程度、学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名声等。因此，随意性较大，缺乏法律依据，不够规范。

（三）多渠道筹集基础教育资金政策在实践中面临着诸多问题

各级政府预算内教育经费拨款是基础教育的主要经费来源。虽然，我国已经基本形成了一个多元化的教育经费筹措体制。然而，从对各项教育经费来源构成比例的分析中可以看出，我国教育经费筹措还面临着一些需要解决的问题。根据统计资料显示，我国教育财政性教育经费占教育经费总量的比例在逐年下降，从1989年的87.5%下降到2000年的66.58%。从整体的教育投资来源来看，我国近10年教育投资渠道逐渐变窄，政府教育投入相对量减少，教育税费、集资减少，企业教育投入减少，只有个人教育投入在增加。

（四）我国的教育投资体制存在着区域性的差异和不平衡性

教育发展从根本上说，取决于经济发展水平与财政实力。改革开放以来，我国东中西部经济发展差距不断扩大。与此相对应的地区间教育发展不平衡问题日益明显。特别是20世纪80年代中期教育管理权限下放给地方之后，由于在财政体制改革的过程中，并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，教育经费支出的地区差异更为突出。教育财政资源严重不均等，小学和初中年生均经费，上海是经济落后地区的7-10倍。北京、上海在上世纪末已经普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达40%左右。而贵州初中毛入学率仅为50%左右，西藏更不到20%。另外，义务教育投资体制存在城乡“二元性”，即纳税人的义务教育负担城乡有别，这在某种程度上扭曲了实施义务教育的根本宗旨。

总之，我国目前的财政体制带有明显的计划经济遗留下来的“生产建设财政”痕迹，重点仍摆在经济建设方面，兼有“越位”和“缺位”的问题。这是我国教育财政收入不足的根本原因。目前针对财政支出的改革已经开始，目的在于从根本上解决财政投入“缺位问题”，以提高资金的使用效率，改善公共服务的质量，包括教育的公共服务质量。

四、建立我国公共教育财政体制的思路与措施

我国教育财政中的许多问题，都与教育财政体制的不完善密切相关。应完善教育财政法规和制度，为教育事业的发展和教育公平的提高提供财政基础。建设我国公共教育财政体制的目标是建设一个“以稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择的政府投入范围，高效的政府投入措施，发挥社会力量办学积极性，注重经济和法律手段调控，鼓励学校竞争”的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制。

（一）提高国家教育财政整体投入的比例，发挥财政对教育发展的主导作用

教育作为一种具有明显外部性的准公共产品，尤其是其在经济社会发展中的重要战略作用，决定了政府在教育发展上负有不可推卸的责任。事实上，市场经济条件下还没有哪一个国家真正将教育全面推向市场，政府仍然也必须是教育的主要投资者，大力增加公共教育经费是当今世界各国教育事业发展的主要潮流。

根据我国经济学家的实证研究，要实现教育与经济的良性发展，公共教育经费占GDP比重必须达到一定的底线。目前我国经济发展水平正处于800—1000美元的发展阶段，对公共教育经费投入的整体水平也应符合不低于4.06%-4.22%的客观比例要求。因此，应积极采取有效措施不断提高国家财政的教育投入比重：一是要确保现有的预算口径教育支出的稳定增长。在预算安排时各级政府要在保证落实《教育法》规定的教育经费“三个增长”的基础上，不断提高中央、地方财政支出中教育经费所占比重，地方财政的超收部分也应更多的用于教育投入。二是可以考虑开征教育税和发行教育公债，为教育发展开辟稳定的专项资金来源渠道。

（二）制订、完善教育财政法规

应修订现行教育法规和财政法规中有关教育财政的条款，尽早制订《教育投入法》，使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，推进教育财政决策的民主化和法制化。应该以立法的形式明确规定公共教育财政的决策程序；明确规定政府的教育财政责任，其中包括筹集和负担义务教育的经费，保证贫困学生得到必要的资助；明确分配各级政府和政府各部门的教育财政责任，尤其是在义务教育财政责任的划分上，应明确县级政府承担基本责任，按不低于全国中等努力程度将自有财力用于义务教育，对县级政府无力承担的义务教育经费缺口，根据不同情况具体规定地、省、中央三级政府的分担比例。

（三）建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政转移支付制度

虽然我国普及九年义务教育的事业取得了很大成就，但相当多的经济落后的农村地区离真正的教育普及还有相当大的差距，义务教育经费不足和发展不平衡还相当严重。2001年全国基础教育工作会议提出，要建立健全以县级政府负责为主的义务教育财政体制，这比过去笼统讲分级管理体制更有利于义务教育经费的保障。但是，我国区域经济发展水平与财政实力存在明显差距，对于落后地区来说，县级财政也很薄弱，同样会遇到资金不足的问题。为了从根本上解决经济落后地区的义务教育财政困难，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政转移支付制度。首先，应建立和完善纵向教育财政转移支付框架，以弥补地方财政的教育收支缺口，为各级教育地方政府履行各自职责提供必要的财源；其次，探索建立省际之间，县际之间的横向教育转移支付框架，促进各地方政府教育（尤其是基础教育）提供能力的均等化。由于横向财政转移支付在教育财力转入地区之间形成了明确的资金授受关系，有利于提高转移支付的透明度和转移支付资金的使用效率。

（四）逐步实施免费的义务教育制度，完善对贫困学生的资助制度

义务教育应该是一种强制的免费教育，只有免费才能强制。我国《义务教育法》也曾规定义务教育免收学费，随着我国经济发展水平的提高和财政条件的改善，义务教育应最终免收学费。只有免费才能使所有学龄人口都能接受基本的九年义务教育。对贫困学生提供经济资助是提高教育机会均等程度的有效措施。目前，我国基础教育阶段对贫困学生有少量资助，但具体的资助制度并不健全。高等教育已经基本建立了以学生为本的资助制度，但是由于银行没有积极性，运行效果不尽如人意。因此要建立和完善对贫困学生的资助制度，在基础教育阶段应确定具体的资助标准基线、资助项目和资助金额，并且确定资助资金的负担责任；对于高等教育阶段学生的资助，一方面要增加助学金的数额，另一方面要由政府出面完善银行助学贷款制度。

教育财政是教育管理体制的重要内容和手段。其根本任务是依据国家意志为全国范围内的国民教育事业提供物质保证。教育管理活动，乃至教育活动要实现国家教育政策目标，缺少教育财政支持是难以完成的。制定和完善教育财政法规，加大中央和省级教育财政转移支付制度，提高国家整体教育财政投入的比例，保证人们不因贫困而丧失接受教育的机会。

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